政府購買服務(wù)這略顯專業(yè)的方式，成為這輪防控地方債務(wù)風(fēng)險的一大重點。

6月26日，財政部發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》（下文簡稱“新《辦法》”，區(qū)別于2014年發(fā)布的辦法），在國務(wù)院法制辦官網(wǎng)上公開向社會征求意見，意見征集時間為一個月。

新《辦法》沿襲了去年財政部87號文內(nèi)容，明確列出了政府購買服務(wù)的負面清單，包括貨物和工程、服務(wù)與工程打包的項目、融資行為等；延續(xù)了此前先有預(yù)算、后購買服務(wù)的規(guī)定；明確政府購買服務(wù)合同履行期限或項目實施期限一般為一年，部分可適當(dāng)延長，最長為3年。

87號文在規(guī)范政府購買服務(wù)的同時，也指出“黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。新《辦法》若最終獲得通過，現(xiàn)有棚改、異地扶貧搬遷后續(xù)政策走向為業(yè)內(nèi)關(guān)注。

禁止購買貨物或工程

政府購買服務(wù)本意在于促進公共服務(wù)的供給創(chuàng)新，將部分原本由政府、事業(yè)單位壟斷提供的公共服務(wù)，轉(zhuǎn)交給社會力量承擔(dān)，提高公共服務(wù)水平和效率——原來預(yù)算安排給既定政府、事業(yè)單位的經(jīng)費，變成向相關(guān)市場機構(gòu)支付購買服務(wù)的錢。

各地政府購買服務(wù)規(guī)模、覆蓋領(lǐng)域在不斷壯大。比如北京近四年政府購買服務(wù)支出規(guī)模達到600多億元（2017年北京市一般公共預(yù)算支出規(guī)模約6500億元），列入政府購買服務(wù)目錄的事項包括教育、文化、體育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、環(huán)境治理等多個領(lǐng)域。

這一購買服務(wù)的方式，在取得成績的同時，也局部出現(xiàn)了異化。財政部關(guān)于征求意見稿的起草說明指出，實踐當(dāng)中，政府購買服務(wù)內(nèi)容存在泛化傾向，一些地方出現(xiàn)政府部門“超范圍”購買服務(wù)問題，本該需要政府部門自己完成的工作，也交給社會力量去做。更突出的問題是，一些地方和部門以政府購買服務(wù)名義變相舉債融資或用工，背離了政府購買服務(wù)改革的初衷，也加劇了財政金融和人事管理等風(fēng)險。

對于參與地方政府項目建設(shè)或投融資的人士而言，政府購買服務(wù)是一種很熟悉的方式。2017年5月底，當(dāng)財政部印發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（業(yè)內(nèi)簡稱“87號文”）時，引起業(yè)內(nèi)很大震動，因為政府購買服務(wù)日漸變成地方變相舉債的重災(zāi)區(qū)。

早在2016年6月，審計署公布的2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況指出，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南4地在委托代建項目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元。

原本用于購買公共服務(wù)的合規(guī)渠道，變成了地方政府用于開展大型基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的融資渠道，容易積累債務(wù)風(fēng)險。“當(dāng)前亟待加強和規(guī)范政府購買服務(wù)的內(nèi)容管理，明確負面清單”，財政部在起草說明中表示。

征求意見稿明確給出了禁止購買內(nèi)容清單，包括不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項；應(yīng)當(dāng)由政府直接履職的行政管理性事項，包括但不限于行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等事項；《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例規(guī)定的貨物和工程；服務(wù)與工程打包的項目；融資行為等。

“政府采購項目包括服務(wù)、貨物和工程三類，意見稿明確政府購買服務(wù)不得用于購買貨物和工程；也不能購買‘服務(wù)與工程打包的項目’，防止服務(wù)中隱藏的工程；也不能向金融機構(gòu)購買融資服務(wù)，意見稿吸收了很多87號文的內(nèi)容”，中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示。

購買合同期限最長3年

伴隨著將購買服務(wù)泛化為購買工程項目，地方實踐中還傾向于將合同期限拉長，這種拉長期限、推遲還貸的行為，加劇了未來的償債壓力。

比如某省披露出來的高等級公路“委托代建服務(wù)協(xié)議”中，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1年至第17年或者18年，通過購買服務(wù)資金支付項目建設(shè)資金。

“鑒于當(dāng)前一些地方實施的政府購買服務(wù)項目，在合同期限上超出了年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃的安排，沒有據(jù)實足額安排購買資金，以及有的單位認為實行政府購買服務(wù)就意味著要新增財政支出等問題，新《辦法》明確，政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)先有預(yù)算、后購買服務(wù)，購買主體不得將實施政府購買服務(wù)作為申請增加本單位預(yù)算支出的依據(jù)”，財政部指出。

新《辦法》對履約期限做出明確規(guī)定，政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)與年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃相銜接，合同履行期限或項目實施期限一般為1年；對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強、經(jīng)費來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務(wù)項目，合同履行期限或項目實施期限可適當(dāng)延長，最長為3年。

我國現(xiàn)有預(yù)算安排包括年度預(yù)算以及3年中期財政規(guī)劃，“先有預(yù)算、后購買服務(wù)”的安排要求政府購買服務(wù)合同期限與之適應(yīng)。

以政府購買服務(wù)名義變相舉債的行為，多習(xí)慣拉長期限。“去年87號文之后，只為棚改和異地扶貧搬遷留下了政策空間。地方政府基建項目信用相較更高，雙方都有意愿拉長期限，棚改項目貸款期限一般在10年-20年”，有國有銀行省級分行人士對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者直言。

拉長期限平衡負擔(dān)，有一定的合理性?！皩τ诠返然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出于代際公平的考慮，拉長還款期限能平衡后續(xù)使用者們的負擔(dān)。3年期合同可以滾動續(xù)約，將年度財政支出納入預(yù)算管理”，有地方城投人士對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示。

以地方政府信用做背書，大量資金涌入基建領(lǐng)域，勢必會加劇債務(wù)風(fēng)險。有財政人士對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，比如棚改項目正常3年到5年就能建好，有些地方將期限拉長到15年、25年?，F(xiàn)在預(yù)算只有3年中期財政規(guī)劃，如果有大量這樣長周期、未列入預(yù)算的項目，缺乏對后續(xù)還款的統(tǒng)籌考慮是有風(fēng)險的。

對于地方基建投資，有其他合規(guī)融資渠道安排?！盎ㄒ縋PP模式和政府債券兩條腿走路，綜合依靠項目資產(chǎn)信用、企業(yè)信用和政府信用解決融資問題”，國家發(fā)改委投資所體制政策室主任吳亞平對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示。